作者：萬凌霄（重慶社會(huì)科學(xué)院）
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)各類要素雙向流動(dòng)，推動(dòng)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。”縣城作為連接城鄉(xiāng)的中間環(huán)節(jié)，是推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要空間載體。目前，中國(guó)內(nèi)地共有縣域1800多個(gè)，占我國(guó)國(guó)土面積的90%左右，貢獻(xiàn)了超1/3的GDP，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、暢通城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)循環(huán)等方面起著關(guān)鍵作用。
推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化具有重要現(xiàn)實(shí)意義
改革開放以來，伴隨著戶籍制度、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、土地制度等改革深化，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段，縣城對(duì)產(chǎn)業(yè)及人口的集聚能力不斷增強(qiáng)，在城鎮(zhèn)體系中的作用日益凸顯。但總體看，我國(guó)縣域數(shù)量龐大，各地情況千差萬別，發(fā)展不平衡、不充分問題依然突出，空間、人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模差距較大。縣域既是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)，也是發(fā)展難點(diǎn)。加快推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的必然選擇，對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)全局具有重大現(xiàn)實(shí)意義。
能夠拓展消費(fèi)空間、挖掘內(nèi)需潛力，積極構(gòu)建和融入新發(fā)展格局。擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)鍵在提升消費(fèi)，人則是消費(fèi)的核心要素。我國(guó)縣域聚集著約一半的人口，消費(fèi)潛力巨大。近年來，農(nóng)民工就近就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)趨勢(shì)明顯，2022年在本地就業(yè)的農(nóng)民工達(dá)12372萬人，同比增長(zhǎng)2.4%，縣域逐漸成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的理想承載地。隨著縣域人口集聚能力的增強(qiáng)，不僅能夠活躍縣域經(jīng)濟(jì)，還能夠激發(fā)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在教育、文化、體育等方面的消費(fèi)需求，改善農(nóng)村居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)，勢(shì)必為擴(kuò)大內(nèi)需、釋放消費(fèi)潛能提供有力支撐，從而全面提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。
能夠統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，走好城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。縣域是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的基本單元，具有承上啟下的重要作用。我國(guó)大部分農(nóng)村位于縣域范圍內(nèi)，縣城則是縣域的經(jīng)濟(jì)、政治以及文化中心，對(duì)農(nóng)村具有極強(qiáng)的輻射帶動(dòng)作用。同時(shí)，隨著大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步由勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向數(shù)字經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等資本密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，就業(yè)創(chuàng)造能力明顯減弱，廠商以及生產(chǎn)要素向縣城集聚，縣城成為兼具城市與農(nóng)村特征、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要突破口。因此，加快推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化，能夠推動(dòng)縣城成為鏈接大城市和小城鎮(zhèn)的樞紐，破除城鄉(xiāng)二元分割的體制機(jī)制，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理分工、協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮。
能夠更加注重以人為核心，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。以人為本是新型城鎮(zhèn)化的核心要義。目前，我國(guó)超2億人居住在縣城或縣級(jí)市城區(qū)。農(nóng)民工由以往“單槍匹馬”進(jìn)城逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榕e家進(jìn)城，在縣城購(gòu)房、就醫(yī)、隨遷子女就學(xué)的需求日益增加。縣城既是公共服務(wù)和人口的集聚地，也是保障民生福祉、創(chuàng)造高品質(zhì)生活的空間載體。然而，在城鎮(zhèn)化體系中，大中城市空間結(jié)構(gòu)以及品質(zhì)不斷優(yōu)化，縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)水平還低于全國(guó)城市平均水平。加快推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化，能夠提升縣城發(fā)展質(zhì)量，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等資源向縣城集聚，從而保障和改善民生，讓更多居民享有安全健康、較高品質(zhì)的城市生活，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。
以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)踐路徑
加快推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化，要將縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支點(diǎn)，將縣城優(yōu)勢(shì)、特點(diǎn)、資源統(tǒng)籌起來，更加注重以人為本，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、體制機(jī)制等多方面協(xié)同發(fā)力，提升縣城產(chǎn)業(yè)承載能力和人口集聚能力，打造宜居宜業(yè)、各具特色的縣城。
圍繞強(qiáng)化人口集聚功能，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。人口流出是制約縣城發(fā)展的瓶頸所在。長(zhǎng)期存在的“城市偏好”以及戶籍制度限制致使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與縣城居民無法享受同等公共服務(wù)。要將農(nóng)民增收與縣城經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有機(jī)結(jié)合起來，保障好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市與農(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)益，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融得進(jìn)城市、回得去鄉(xiāng)村。一方面，深入推進(jìn)戶籍制度改革，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，逐步推進(jìn)居住證與身份證功能銜接，探索緊缺優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)梯度供給制度，拓展居住證持有人可享有的基本公共服務(wù)范圍。另一方面，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地等合法權(quán)益，健全農(nóng)村“三權(quán)”確權(quán)登記頒證管理體系，因地制宜采取一次性支付補(bǔ)償、分批多次補(bǔ)償?shù)榷嘣a(bǔ)償方式，支持進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。
圍繞提升產(chǎn)業(yè)支撐能力，持續(xù)夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)根基。產(chǎn)業(yè)是縣域發(fā)展的根基，產(chǎn)業(yè)興，則縣域興。要明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和路徑，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)、互促互進(jìn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口集聚。一方面，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。我國(guó)縣城眾多、各具特色，要根據(jù)縣城發(fā)展的客觀條件，統(tǒng)籌內(nèi)部產(chǎn)業(yè)培育與外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)培育方面的作用，推動(dòng)“人、地、錢”等生產(chǎn)要素向縣城合理流動(dòng)，形成多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。另一方面，培育壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能盲目跟風(fēng)，要圍繞優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、區(qū)位布局、要素集聚等方面來搭建產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，補(bǔ)齊原材料、基礎(chǔ)工藝技術(shù)等短板，不斷完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施、提升商貿(mào)物流服務(wù)整體水平，打造“人無我有、人有我優(yōu)”的特色產(chǎn)業(yè)，避免“千篇一律”，推動(dòng)縣城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
圍繞增強(qiáng)綜合承載能力，強(qiáng)化縣城公共服務(wù)供給。推進(jìn)縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵點(diǎn)在于，通過對(duì)接大中城市資源，輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，形成“縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”功能銜接互補(bǔ)、梯次發(fā)展格局。要充分發(fā)揮縣城對(duì)鄉(xiāng)村的帶動(dòng)作用，按照縣城常住人口規(guī)模配置，推動(dòng)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)提標(biāo)擴(kuò)面；同時(shí)，加快推進(jìn)縣域醫(yī)療共同體、教育共同體發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)教育一體化改革，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。此外，還要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口流動(dòng)、空間演進(jìn)趨勢(shì)，營(yíng)造宜居環(huán)境，優(yōu)化內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)和功能布局，推動(dòng)縣城更新、老舊小區(qū)改造，提升交通、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施水平，提升縣城生產(chǎn)生活生態(tài)空間供給能力。
圍繞激發(fā)縣城發(fā)展活力，集成推動(dòng)體制機(jī)制改革。我國(guó)多數(shù)縣城資源統(tǒng)籌能力有限、管理權(quán)限小，需持續(xù)推動(dòng)體制機(jī)制改革，為暢通要素流動(dòng)、提升縣城治理能力提供有力支撐。一是建立高效集約用地機(jī)制。土地是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵要素，要圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求，推動(dòng)土地要素差別化配置，統(tǒng)籌新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，保障土地向重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)A斜。二是完善多元投融資機(jī)制。持續(xù)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)縣城建設(shè)的信貸支持力度，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與城市開發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)。三是創(chuàng)新縣城數(shù)字化治理機(jī)制。充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素在縣城治理中的作用，提升縣城數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，拓展數(shù)字技術(shù)在縣城治理中的應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)基層治理精細(xì)化、品質(zhì)化、人性化。
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