黨的二十大報告指出：“我們要推進(jìn)美麗中國建設(shè)，堅持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。”我國國土遼闊、地理類型多樣，一些重要區(qū)域的生態(tài)保護(hù)修復(fù)對于國內(nèi)乃至國際生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有特殊重要意義。建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國，應(yīng)堅持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理的重要理念，不斷健全完善法治體系、提升監(jiān)管執(zhí)法效能、加強(qiáng)司法支撐，用最嚴(yán)密法治保護(hù)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境。
從系統(tǒng)工程和全局角度尋求生態(tài)環(huán)境治理之道
改革開放之初，我國面臨的生態(tài)環(huán)境問題主要是局部環(huán)境污染和自然資源破壞問題。這一時期，我國主要針對單個生態(tài)環(huán)境要素的污染防治，出臺了大氣污染防治法、水污染防治法等專門性法律；對生態(tài)環(huán)境要素的保護(hù)，主要依據(jù)森林法、草原法等自然資源開發(fā)利用相關(guān)的法律。在生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理上，實(shí)行國務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)管與地方縣級以上生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門及相關(guān)部門監(jiān)管相結(jié)合的方式。隨著跨越若干行政區(qū)的流域、高原區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)，以往這種生態(tài)環(huán)境治理的思路和方式出現(xiàn)了一些難以應(yīng)對的問題。
習(xí)近平總書記指出，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治”“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”。生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)各生態(tài)環(huán)境要素是相互關(guān)聯(lián)的有機(jī)整體，從根本上解決區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問題，必須堅持從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道。黨的十八大以來，黨中央陸續(xù)印發(fā)《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》等重要文件。以法治方式推動區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，需要認(rèn)真總結(jié)區(qū)域生態(tài)治理實(shí)踐中行之有效的政策和制度，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)指引，立足區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)而非單個生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)進(jìn)行法治布局，協(xié)調(diào)地方政府間的利益需求，從而形成區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共治格局。
發(fā)揮立法對區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范引領(lǐng)作用
現(xiàn)階段，憲法以及環(huán)境保護(hù)法體系為區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)奠定了立法基礎(chǔ)。環(huán)境保護(hù)法通過規(guī)定跨行政區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，為區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)搭設(shè)了整體框架；草原法、森林法、野生動物保護(hù)法、水土保持法等法律對區(qū)域內(nèi)單個生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)提供了規(guī)范依據(jù)；一些地方性法規(guī)，如長江、黃河流域的省級水源涵養(yǎng)保護(hù)條例、水污染防治條例等，對本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行了規(guī)制。與此同時，以系統(tǒng)觀和整體論視角觀之，目前的立法還存在生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)單行法立法分散化、部門化以及地方立法碎片化的局限，為更好開展區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)，急需出臺更具操作性和規(guī)范價值的專門性立法。
我國2020年出臺的長江保護(hù)法，是我國第一部流域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律。該法以一體化保護(hù)長江流域生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，從基本原則、規(guī)劃與管控、資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任等方面作了全面規(guī)定，為長江流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供保障。可見，區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法既是規(guī)制區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的專門性立法，也是調(diào)控區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源管理與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合性立法。在現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系下，區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法要堅持體系化思維，將維護(hù)區(qū)域生態(tài)正義、保障和實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)安全和生態(tài)保護(hù)效益作為價值追求，致力于構(gòu)建統(tǒng)一的區(qū)域生態(tài)保護(hù)秩序；同時，加強(qiáng)與相關(guān)立法的銜接與協(xié)調(diào)，尤其是要與大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境要素污染防治和保護(hù)相關(guān)單行法，防沙治沙、防洪以及生物多樣性保護(hù)等相關(guān)單行法相協(xié)調(diào)，以有效調(diào)節(jié)法律穩(wěn)定性與生態(tài)環(huán)境保護(hù)變動性之間的張力。
健全跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合防治和協(xié)同保護(hù)機(jī)制
構(gòu)建和完善區(qū)域內(nèi)地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的屬地監(jiān)管是開展區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)和前提。地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法，對突破區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線或資源利用上限的資源破壞或污染環(huán)境行為不姑息遷就、不縱容，并不斷優(yōu)化執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能。但是，區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性、關(guān)聯(lián)性、公共性與行政區(qū)劃的分割性、政府利益的內(nèi)在性存在一定矛盾。因此，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體改善，就需要加強(qiáng)地方生態(tài)環(huán)境主管部門間的協(xié)調(diào)配合，逐步建立統(tǒng)一的區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測和防治措施，以克服屬地管理的弊端，避免或減少生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中容易出現(xiàn)的地方保護(hù)主義。實(shí)踐中，為保護(hù)長江流域漁業(yè)資源，流域內(nèi)五省市開展“十年禁漁”執(zhí)法合作，就是通過連接上下游、聯(lián)動左右岸而建立的全方位、多領(lǐng)域、深層次的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。
優(yōu)化中央與地方的協(xié)同保護(hù)機(jī)制。我國在一些重要區(qū)域設(shè)置了生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)，在重要流域設(shè)置了流域主管機(jī)構(gòu)，這些派駐機(jī)構(gòu)與地方生態(tài)環(huán)境主管部門存在一定的職權(quán)交叉。有效保護(hù)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境，應(yīng)以區(qū)域整體作為執(zhí)法制度建構(gòu)基礎(chǔ)，不斷探索中央派駐機(jī)構(gòu)與地方主管部門間的協(xié)同執(zhí)法模式，比如定期開展聯(lián)席會議、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法信息公開和工作交流，逐步打破行政機(jī)構(gòu)間的縱向科層和橫向部門職責(zé)分工，形成更具包容性、開放性的區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機(jī)制。
完善跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度和司法保護(hù)協(xié)作機(jī)制
司法部門應(yīng)以高質(zhì)量司法服務(wù)助力區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以有效防范和震懾區(qū)域內(nèi)污染環(huán)境或者破壞自然資源的違法犯罪行為。為保障和服務(wù)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，最高人民法院先后出臺有關(guān)司法保障和服務(wù)的司法解釋、最高人民檢察院出臺服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的意見，在案件起訴、案件審判以及司法協(xié)作等方面為我國重要區(qū)域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供全面司法保障。
完善跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟制度是有力打擊生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為、彌補(bǔ)地方執(zhí)法不足以及維護(hù)環(huán)境公共利益的重要制度。我國2014年通過修訂環(huán)境保護(hù)法確立了社會組織提起環(huán)境公益訴訟的制度，2017年修訂的民事訴訟法和行政訴訟法正式建立了檢察環(huán)境公益訴訟制度。實(shí)踐中，為解決區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性與檢察監(jiān)督的區(qū)域性之間的不適應(yīng)問題，可以針對一些持續(xù)時間長、波及范圍廣、損害后果較嚴(yán)重的區(qū)域性生態(tài)環(huán)境重大、疑難案件，探索建立上級檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的機(jī)制。如此，不僅可以避免各地方檢察機(jī)關(guān)分別提起訴訟導(dǎo)致的起訴標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、檢察資源浪費(fèi)等問題，還能更好發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查、司法鑒定等方面的優(yōu)勢，以及破除因部門或地方干擾可能造成的阻礙，推動區(qū)域性生態(tài)環(huán)境案件的解決。
完善跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境集中審判和司法協(xié)作機(jī)制。跨行政區(qū)域的環(huán)境資源案件，由于其損害后果或受害主體涉及多個地區(qū)，為避免或減少重復(fù)訴訟，可依托專門法院如海事法院、森林法院進(jìn)行審判，或者對跨行政區(qū)域環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件探索實(shí)行集中審判制度。對區(qū)域性生態(tài)環(huán)境案件，地方司法部門應(yīng)逐步統(tǒng)一案件起訴和受理標(biāo)準(zhǔn)、裁量標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)行力度。此外，健全地方司法部門之間的環(huán)境司法協(xié)作機(jī)制，在案件檢察起訴、立案調(diào)查、委托送達(dá)、取證、執(zhí)行以及信息共享方面加強(qiáng)協(xié)作，以提高辦案效率、節(jié)省司法資源。
（作者：岳小花，系中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、法學(xué)研究所助理研究員）
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